Surat Berharga Negara (SBN) yang dimiliki BI meningkat sejak pandemi. Padahal, UU Keuangan Negara tidak mengatur soal kepemilikan ini.
BANK Indonesia (BI) diminta oleh International Monetary Fund (IMF) tidak lagi memberi bantuan pembiayaan anggaran pada tahun 2023. BI memang telah membeli Surat Berharga Negara (SBN) dalam nilai yang spektakuler selama tahun 2020 dan 2021. Meski nilainya direncanakan berkurang pada tahun 2022, namun masih terbilang cukup besar.
Kebijakan BI dibolehkan bahkan diminta membeli SBN melalui pasar perdana didasari oleh Undang-Undang No.2/2020 terkait kebijakan keuangan negara dan penanganan pandemi. Sebelumnya, BI hanya bisa memiliki SBN melalui pasar sekunder.
Kebijakan yang merupakan kesepakatan BI dan Pemerintah tersebut diambil mempertimbangkan kebutuhan pembiayaan utang dari APBN yang membengkak akibat pandemi. Sementara itu, pasar SBN sebagai sumber utama telah diprakirakan tidak akan mampu memenuhinya.
Perkembangan kebutuhan dan kemampuan pasar menyerap tampak memaksa BI dan Pemerintah membuat beberapa kebijakan tentang tata cara atau skema pembelian. Sejauh ini telah dibuat tiga keputusan bersama yang berisi beberapa skema. Skema mencakup pula tingkat beban bunga yang harus dibayar oleh BI.
Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indonesia tanggal 16 April 2020 (KB I) pada prinsipnya masih mengacu atau mengutamakan mekanisme pasar. BI hanya membeli SBN yang bersifat tradable dan marketable. Dan yang lebih penting, BI merupakan last resort dalam hal kapasitas pasar tidak mampu menyerap target lelang Pemerintah.
KB I ini tetap membebani APBN untuk membayar bunga yang setara dengan pasar atau andai dibeli pihak lain. Semula hanya akan berlangsung selama tahun 2020, namun kemudian diperpanjang tanggal 11 Desember 2020 dan 28 Desember 2021. Dengan demikian, skemanya masih berlaku hingga 31 Desember 2022.
Nilai pembelian berdasar KB I ini pada tahun 2020 sebesar Rp75,86 triliun. Sedangkan pada tahun 2021 mencapai Rp143,32 triliun.
Skema lainnya kemudian ditetapkan melalui Keputusan Bersama tanggal 7 Juli 2020 (KB II) yang mulai dikenal publik sebagai kebijakan pembagian beban (burden sharing). Selain tingkat bunga yang lebih rendah, cara pembeliannya juga bersifat langsung, bukan melalui lelang. Realisasinya sebesar Rp397,56 triliun pada tahun 2020.
Pertimbangan untuk lebih meringankan beban pembayaran bunga dalam APBN tampak melatari ditetapkannya Keputusan Bersama tanggal 23 Agustus 2021 (KB III). SKB III dinyatakan berlaku sampai dengan 31 Desember 2022. Berdasar KB III, telah diterbitkan sebesar Rp215 triliun pada tahun 2021, dan direncanakan sebesar Rp224 triliun pada tahun 2022.
Dengan demikian, terdapat beberapa skema pembelian SBN di pasar perdana selama tahun 2020 dan 2021. Begitu pula dengan beban bunganya, yang bahkan ada yang ditanggung oleh BI atau tidak berbunga dilihat dari sisi Pemerintah. Sebagiannya masih berlanjut pada tahun 2022.
Menteri Keuangan Sri Mulyani mengaku kinerja APBN sangat terbantu oleh kebijakan berbagi beban itu. Dikatakan pembayaran bunga utang bisa ditekan hingga kisaran 2,1% dari Produk Domestik Bruto (PDB), yang tanpa itu bisa mencapai kisaran 2,4%.
Sebaliknya dari sisi BI, pendapatan bunganya tidak sebesar andai tak ada skema berbagi beban. Namun, secara keseluruhan, BI tetap memperoleh pendapatan bunga dari kepemilikannya atas SBN. Laporan keuangan BI tahun 2020 tetap mencatat surplus sebesar Rp26,73 triliun.
Pada tahun 2021 pun diprakirakan masih akan surplus, dengan nilai yang lebih sedikit. Kemungkinan defisit akan dialami pada tahun 2022 hingga tahun-tahun berikutnya. Apalagi jika rekomendasi IMF tidak diindahkan dan kebijakan berlanjut pada tahun 2023.
Soalan defisit BI sejauh ini tidak terlampau mengkhawatirkan, antara lain karena nilainya masih cukup terkendali. BI juga mengatakan partisipasinya berupa kontribusi atas seluruh biaya bunga untuk pembiayaan vaksinasi dan penanganan kesehatan akan sesuai kemampuannya. Maksimum Rp58 triliun pada tahun 2021 dan Rp40 triliun pada tahun 2022.
Bagaimanapun, kepemilikan BI atas SBN meningkat pesat. Selain melalui pasar perdana, BI masih aktif dalam jual beli di pasar sekunder. Khusus SBN domestik diperdagangkan, kepemilikan BI telah mencapai Rp1.220,73 triliun atau 26,09% dari totalnya per 31 Desember 2021. Posisinya hanya Rp262,49 triliun atau 9,93 % per 31 Desember 2019.
Pada tahun 2020, penyerapan SBN domestik secara neto oleh BI mencapai Rp601,67 triliun atau 54%. Sebesar Rp345,85 triliun atau 42,79% pada tahun 2021. Jika kondisi pasar cukup baik, diprakirakan BI masih harus menambah kepemilikannya sekitar Rp300 triliun.
Laporan Tahunan Bank Indonesia (LTBI) 2021 yang dirilis pada 26 Januari 2022 tidak cukup banyak menjelaskan soalan kebijakan membantu pembiayaan APBN. Dalam dokumen setebal 180 halaman itu hanya diinformasikan tentang nilainya dan dua paragraf penjelasan. Padahal, banyak hal lain dijelaskan secara cukup rinci, seperti: pelaksanaan tugas-tugas, capaian kinerja, dan arah kebijakan tahun 2022.
Bank Indonesia dalam LTBI 2021 seolah menyikapinya sebagai kebijakan filantropis. Antara lain dinyatakan, “…Bank Indonesia terpanggil untuk berpartisipasi dalam langkah-langkah bersama untuk penanganan kesehatan dan penyelamatan kemanusiaan akibat virus Covid-19 varian Delta, sebagai tugas negara, kemanusiaan, kesehatan, dan keamanan rakyat. Partisipasi dilakukan dengan memperkuat peran Bank Indonesia untuk pendanaan APBN 2021 dan 2022 melalui pembelian Surat Berharga Negara (SBN) …”
LTBI 2021 secara umum bernuansa keyakinan BI tentang prospek ekonomi Indonesia yang makin membaik dan stabilitas perekonomian yang tetap terjaga pada tahun 2022. Dijelaskan tentang bauran kebijakan akan dilakukan perhitungan matang, perencanaan seksama, dan komunikasi yang jelas.
Bauran dimaksud terdiri dari lima instrumen kebijakan. Yaitu: (i) kebijakan moneter, (ii) kebijakan makroprudensial, (iii) digitalisasi sistem pembayaran, (iv) pendalaman pasar uang, serta (v) ekonomi-keuangan inklusif dan hijau. Soalan bantuan pembiayaan APBN tidak disebut-sebut dalam konteks ini.
Penulis berpandangan BI sendiri tidak mengakui pemberian utang kepada Pemerintah, terutama membeli SBN di pasar perdana, sebagai pelaksanaan tugasnya. Undang-Undang tentang BI dan juga tentang keuangan negara memang tidak mengaturnya. Kebijakan tersebut jelas bersifat darurat berdasar UU No.2/2020.
Padahal, dampaknya telah sangat besar pada kondisi APBN dan perekonomian saat ini hingga tahun-tahun mendatang. BI seharusnya memberi penjelasan yang lebih terinci kepada publik. [dmr]
