Awalil Rizky
Ekonom
Risiko fiskal atau risiko keuangan negara menjadi perhatian serius dalam dokumen Nota keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) tahun 2022. Kata risiko fiskal muncul hingga 169 kali. Diuraikan pula dalam bab tersendiri.
Risiko secara sederhana diartikan sebagai pemburukan kondisi yang bersifat tidak terduga atau sekurangnya melampaui yang diharapkan. Risiko fiskal merupakan risiko dalam pengelolaan APBN, aset dan kewajiban negara.
Salah satu bagian dari risiko fiskal adalah risiko utang. Yaitu risiko tidak bisa memenuhi kewajiban, seperti pelunasan utang pokok dan pembayaran bunga. Tidak harus terhadap seluruh kewajiban, melainkan pada sebagian utang, baik yang berjenis pinjaman ataupun SBN.
Sejauh ini, kegagalan membayar beban utang (default) tidak pernah terjadi pada berbagai era pemerintahan setelah reformasi. Bahkan, pada saat krisis 1997/1998, Pemerintah masih berhasil memenuhi kewajibannya, meski dengan susah payah.
Tidak pernah bukan merupakan jaminan untuk tidak bisa terjadi di masa mendatang. Kondisi beban utang dan kemampuan keuangan negara untuk membayarnya harus selalu dicermati secara sangat jeli. Baik dalam hal kondisi terkini, maupun proyeksinya hingga beberapa tahun ke depan.
Ada beberapa indikator penggambaran risiko utang, yang merupakan hasil kajian akademis berdasar pengalaman banyak negara di masa lalu. Tentu ada faktor lainnya karena perbedaan antarnegara. Misalnya kondisi sosial politik, kondisi geografis, faktor posisi dalam dinamika ekonomi global, dan soalan lainnya.
Ada risiko lain yang bersifat implisit, atau kurang tergambar jelas dalam berbagai rasio. Ketika pemerintah tercatat berhasil membayar kewajiban utangnya, namun hal itu dilakukan dengan bersusah payah. Akibatnya, pemerintah tidak memiliki dana memadai menjalankan kewajiban memberi pelayanan publik, serta kesulitan melaksanakan pemerintahan secara memadai.
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai salah satu lembaga tinggi negara makin menyadari urgensi kesinambungan fiskal dalam pengelolaan keuangan negara Indonesia. BPK mengeluarkan dokumen resmi dalam dua tahun terakhir, yang disebut sebagai Laporan Hasil Reviu (LHR) Kesinambungan Fiskal. LHR disampaikan kepada DPR dan Pemerintah bersamaan dengan hasil pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP). Dokumen LHR tersebut terbuka bagi publik.
LHR untuk kondisi hingga akhir tahun 2019 dipublikasi pada pertengahan tahun 2020. LHR untuk kondisi hingga akhir tahun 2020 dipublikasi pada akhir Mei 2021 lalu. LHR terakhir disajikan dalam dokumen yang lebih tebal dengan memberi asesmen atas variabel atau indikator secara lebih detail. Reviu atas soalan utang bisa dikatakan lebih jelas dan tegas, serta memberi rekomendasi.
Wajar jika kemudian ketua BPK menyampaikan sebagian isi LHR kepada publik secara lebih terbuka dibanding tahun sebelumnya. Berkembang wacana publik tentang kekhawatiran BPK atas kemampuan Pemerintah dalam menunaikan kewajiban utangnya.
Hasil LHR BPK terkait utang pemerintah antara lain menekankan pada dua hal. Pertama, tren penambahan utang pemerintah dan biaya bunga melampaui pertumbuhan PDB dan Penerimaan Negara yang memunculkan kekhawatiran terhadap penurunan kemampuan pemerintah untuk membayar utang dan bunga utang.
Kedua, indikator kerentanan utang pada tahun 2020 melampaui batas yang direkomendasikan oleh International Monetary Fund (IMF) dan atau International Debt Relief (IDR).
Rasio debt service terhadap penerimaan sebesar 46,77% melampaui rekomendasi IMF sebesar 25 – 35%. Rasio pembayaran bunga terhadap penerimaan sebesar 19,06% melampaui rekomendasi IDR sebesar 4,6 – 6,8% dan rekomendasi IMF sebesar 7 – 10%. Rasio utang terhadap penerimaan sebesar 369% melampaui rekomendasi IDR sebesar 92 – 167% dan rekomendasi IMF sebesar 90 – 150%.
BPK bersifat asesmen atas kondisi yang telah terjadi, dan tidak melakukan proyeksi untuk kondisi tahun-tahun berikutnya. BPK mengakui bahwa pandemi COVID-19 meningkatkan defisit, utang, dan SILPA yang berdampak pada peningkatan risiko pengelolaan fiskal. Namun, LHR tahun 2019 atau sebelum pandemi telah memberi “peringatan” agar pemerintah lebih berhati-hati dalam mengelola utangnya.
Berdasar outlook pemerintah sendiri atas realisasi APBN 2021 yang masih berjalan, beberapa aspek LHR BPK tahun 2020 tadi tampak memburuk. Bahkan, akan berlanjut pada tahun 2022 berdasar postur RAPBN. Tren penambahan utang pemerintah dan biaya bunga melampaui pertumbuhan PDB dan Penerimaan Negara masih terus berlangsung.
Rasio debt service terhadap penerimaan pada tahun 2021 diprakirakan mencapai 49,33%. Beban utang berupa pembayaran pokok utang sekitar Rp490 triliun dan bunga utang sebesar Rp366,23 triliun. Sedangkan pendapatan negara ditargetkan mencapai Rp1.735,74 triliun.
Rasionya pada tahun 2022 dapat meningkat menjadi 50,57%. Beban utang berupa pembayaran pokok utang diprakirakan sekitar Rp525 triliun dan bunga utang sebesar Rp405,87 triliun. Sedangkan pendapatan negara hanya ditargetkan mencapai Rp1.840,66 triliun.
Dengan demikian, rasio pembayaran bunga terhadap penerimaan meningkat menjadi sebesar 21,10% pada tahun 2021, dan sebesar 22,05% pada tahun 2022.
Peningkatan juga terjadi dalam rasio utang terhadap pendapatan. Posisi utang pada akhir 2021 diprakirakan mencapai Rp7.150 triliun. Bertambah sekitar Rp1.070 triliun dari posisi akhir tahun 2020. Dihitung dari outlook pembiayaan utang sebesar Rp1.027 triliun dan prakiraan faktor pelemahan kurs rupiah sekitar Rp43 triliun. Posisi utang dibanding pendapatan mencapai 411,93%.
Posisi utang pada akhir 2022 diprakirakan mencapai Rp8.123,6 triliun. Bertambah sebesar Rp973,6 triliun dari posisi akhir tahun 2021, sesuai besaran pembiayaan utang dalam RAPBN 2022. Sedang faktor kurs diasumsikan tak signifikan, karena kurs stabil atau setara antara akhir tahun 2022 dengan akhir tahun 2021. Dengan prakiraan ini, rasio posisi utang atas pendapatan akan mencapai 441,34%.
Sementara itu, postur RAPBN 2022 menargetkan defisit sebesar Rp868 triliun, yang artinya seluruh pembayaran pokok utang direncanakan dengan hasil dari penarikan utang baru. Bahkan, besaran keseimbangan primer yang direncanakan minus Rp462,2 triliun berarti seluruh beban bunga utang juga akan dibayar dengan utang baru.
Perlu diketahui bahwa pembiayaan utang sebesar Rp973,6 triliun bersifat neto. Telah menghitung pembayaran pokok utang pada tahun 2022. Tidak ada informasi eksplisit tentang berapa nilainya dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2022. Namun dapat diprakirakan berdasar nilai tahun-tahun sebelumnya, serta rata-rata persentase utang yang dilunasi selama setahun. Dapat ditambahkan dengan pemeriksaan atas seri-seri SBN yang jatuh tempo pada tahun 2022.
Penulis memprakirakan beban pembayaran pokok utang pada tahun 2022 akan mencapai Rp525 triliun. Dengan demikian, kebutuhan atas utang baru mencapai hampir Rp1.500 triliun. Kebutuhan sebesar ini untuk menutupi rencana defisit, membiayai beberapa jenis pengeluaran pembiayaan, dan membayar utang pokok yang jatuh tempo.
Pola pengelolaan APBN demikian sebenarnya telah berlangsung bertahun-tahun. Hingga saat ini, utang baru bisa diperoleh sesuai harapan atau targetnya. Wajar jika ada pejabat Kemenkeu yang menjawab kritik atas kondisi utang sebagai berlebihan, karena APBN masih dapat dikelola dan terutama masih bisa memenuhi kewajiban atas beban utang.
Namun sebagaimana yang penulis katakan di awal, hal itu bukan lah jaminan untuk tidak bisa terjadi. Kondisi saat ini dan prakiraan kondisi tahun 2022 berbeda dari tahun-tahun sebelumnya. Mencari sumber utang sebesar Rp1.500 triliun bukan hal mudah lagi.
Indikasinya antara lain berupa minat asing membeli Surat Berharga Negara (SBN) rupiah yang sangat merosot selama setahun terakhir. Posisi kepemilikannya pada akhir tahun 2019 sebesar Rp1.061,86 triliun. Turun menjadi Rp973,91 triliun pada akhir tahun 2020. Dan masih stagnan sebesar Rp974,7 triliun per 18 Agustus 2021.
Padahal, nilai posisi SBN rupiah telah meningkat pesat. Dari Rp2.752,74 triliun pada akhir 2019, menjadi Rp3.870,76 triliun pada akhir 2022, dan sebesar Rp4.325,01 triliun pada 18 Agustus 2021.
Penerbitan SBN domestik selama setahun terakhir terutama diserap oleh Bank Indonesia dan perbankan. Terdapat pula peningkatan kepemilikan oleh perusahaan asuransi dan dana pensiun. Adapun kepemilikan individual atas SBN ritel memang naik berlipat, namun nilainya terbilang belum besar, hanya Rp198,98 triliun per 18 Agustus 2021.
Dengan kata lain, menjadi soalan serius tentang pihak mana yang diandalkan untuk membeli SBN pada tahun 2022.
Wacana sejauh ini masih mengandalkan Bank Indonesia dan perbankan. Hal demikian menimbulkan soalan tersendiri, yang memerlukan pertimbangan dari berbagai aspek. Bagaimana posisi keuangan Bank Indonesia dan beban tugas utamanya dalam menjalankan kebijakan moneter. Sedangkan untuk perbankan, perlu ditimbang dampaknya atas fungsi utamanya menyalurkan dana kredit ke sektor riil.
Cukup jelas adanya keterbatasan dana yang dimiliki oleh perusahaan asuransi, dana pensiun, dan individu. Ditambah dampak perubahan portofolio aset mereka. Jika memperbesar porsi SBN, dengan keterbatasan pertumbuhan dana, maka akan mengurangi porsi di perbankan. Sangat mungkin pula mengurangi minat untuk mengalokasikan pada instrumen yang berdampak lebih langsung bagi sektor riil.
Sementara itu, tantang berat telah menghadang untuk menarik minat asing pada SBN rupiah. Banyak negara sedang berebut sumber utang. Belum lagi isyu akan adanya tapering off dari the Fed. Imbal hasil SBN yang lebih tinggi dibanding banyak negara lain selama setahun ini terbukti tidak mencukupi. Jika terpaksa menaikannya lagi, maka beban bunga akan makin menekan APBN.
Meskipun SBN valuta asing masih tampak diminati, namun nyaris tidak mungkin mengenjotnya lagi secara besar-besaran. Disamping berpotensi mengurangi minat, hal itu akan meningkatkan risiko perekonomian terkait dengan kebutuhan devisa nantinya.
Pada akhirnya, penulis berpandangan bahwa upaya pencarian utang baru bukan hal mudah pada tahun 2022. Akan jauh lebih sulit dari tahun-tahun sebelumnya. Tampaknya pemerintah cukup menyadari kondisi ini. Terbukti dari memberi skala 3 dari 5 dalam hal risiko pembiayaan utang pada Nota Keuangan dan RAPBN 2022. Dengan kata lain diakui mungkin terjadi, pembiayaan utang tidak sesuai harapan.
Pemerintah menilai dampak risiko pembiayaan utang itu hanya berskala 1 dari 5 atau sangat kecil. Antara lain karena merasa telah menyediakan fiscal buffer dan ketersediaan Saldo Anggaran Lebih (SAL).
Memakai skala risiko pembiayaan utang yang serupa, penulis memberi skala 4 dari 5. Atau sangat mungkin terjadi. Serta memberi skala 3 atau berdampak sedang terhadap kondisi APBN.
Pengakuan akan adanya risiko yang tinggi merupakan sikap yang lebih berhati-hati, dan memaksa perlunya mitigasi yang lebih jelas. Selanjutnya perlu selalu diingat bahwa pengelolaan APBN bukan hanya ditimbang untuk tahun bersangkutan, melainkan hingga banyak tahun ke depan. Ancaman atas kesinambungan fiskal berarti pula ancaman terhadap keberlanjutan pembangunan. Terhadap nasib negara dan rakyat Indonesia lintas generasi. []
