ANGGARAN Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) pada suatu tahun yang mengalami defisit berarti total pendapatan negara lebih kecil dari total belanja negara. Oleh karena pendapatan tidak mencukupi untuk belanja, maka pelunasan utang pokok yang jatuh tempo pada tahun bersangkutan terpaksa bersumber dari dana utang baru.
Akibatnya, posisi utang pemerintah akan bertambah pada tahun bersangkutan. Seandainya sebagian saja dari utang dapat dibayar dari pendapatan, maka posisi utang tentu akan berkurang.
Kondisi demikian berlangsung tiap tahun selama era reformasi, karena realisasi APBN selalu alami defisit. Nilai defisitnya berfluktuasi, namun cenderung bertambah besar selama beberapa tahun terakhir. Bahkan, nilainya meningkat sangat signifikan karena dampak pandemi pada tahun 2020.
Kondisinya memang telah cenderung memburuk sejak tahun 2012, ketika bukan hanya pelunasan pokok utang yang menggunakan dana dari utang baru. Melainkan sebagian bunga utang dibayar dengan utang baru. Fenomena ini ditunjukkan oleh apa yang dikenal sebagai Keseimbangan Primer dalam postur APBN.
Arti penting Keseimbang Primer dalam analisa fiskal dan penilaian kesehatan APBN pada suatu tahun membuatnya tercantum dalam postur yang dikemukakan kepada publik. Meski demikian, istilah itu kurang dikenal luas dibandingkan komponen postur APBN lainnya, seperti: Pendapatan, Belanja, Defisit, dan Pembiayaan.
Keseimbangan Primer merupakan selisih dari total pendapatan negara dikurangi belanja negara selain pembayaran bunga utang. Sebagaimana umum diketahui, surplus atau defisit merupakan selisih pendapatan dengan belanja. Dalam komponen belanja dimaksud terdapat nilai pembayaran bunga utang.
Jika total pendapatan negara lebih besar daripada belanja negara selain pembayaran bunga utang, maka Keseimbangan Primer akan bernilai positif. Masih tersedia dana dapat dipakai membayar seluruh atau sebagian bunga utang.
Sebaliknya, jika total pendapatan negara lebih kecil daripada belanja negara selain pembayaran bunga utang, maka Keseimbangan Primer bernilai negatif atau minus. Sudah tidak tersedia lagi dana untuk membayar bunga utang. Sebagian atau seluruh bunga utang terpaksa harus dibayar dengan dana dari utang baru.
Pada periode tahun 2000 hingga tahun 2011, Keseimbangan Primer selalu bernilai positif. Sebagai contoh, pada tahun 2008, APBN tercatat defisit Rp4,12 triliun. Dari Pendapatan sebesar Rp981,61 triliun dan Belanja sebesar Rp985,73 triliun. Oleh karena Pembayaran bunga utang pada tahun itu sebesar Rp88,43 triliun, maka Keseimbangan Primer tercatat positif sebesar Rp84,31 triliun.
Sejak tahun 2012 hingga 2021, Keseimbangan Primer tercatat selalu negatif. Nilai negatifnya sempat meningkat pesat, mencapai minus Rp142,49 triliun pada tahun 2015. Pada tahun 2018 sempat turun drastis hingga hanya sebesar minus Rp11,49 triliun. Kembali meningkat pada tahun 2019 menjadi minus Rp73,13 triliun.
Pandemi membuat nilai minus dari Keseimbangan Primer melonjak pesat menjadi Rp633,61triliun pada tahun 2020. Hal itu disebabkan defisit yang melebar hingga Rp947,70 triliun dan pembayaran bunga utang yang mencapai Rp314,09 triliun.
Hal itu masih berlanjut pada tahun 2021. Kondisinya memang sedikit membaik, terutama karena pendapatan yang meningkat dan melampaui target APBN. Namun, Keseimbangan Primer masih tercatat minus Rp440,21 triliun.
Kajian ilmiah tentang utang pemerintah menjelaskan bahwa kondisi keseimbangan primer anggaran pemerintahan suatu negara, amat menentukan kesinambungan fiskalnya. Dikatakan kesinambungan fiskal dapat dipertahankan melalui pemenuhan pembayaran bunga utang dengan pendapatan negara dan bukan dengan pengadaan atau penerbitan utang baru.
Pandangan lain yang lebih hati-hati bahkan menyebut tidak cukup hanya sekadar surplus, melainkan nilai surplusnya harus meningkat. Peningkatan itu setidaknya dapat mempertahan surplus dengan rasio yang minimal tetap (finite) atas Produk Domestik Bruto (PDB). Oleh karena nilai PDB meningkat tiap tahun, maka surplus keseimbangan primer pun harus bertambah besar.
Hal ini tentu disadari oleh Pemerintah, sebagaimana tampak dari target APBN beserta narasi argumennya dalam Nota Keuangan. Sebelum pandemi biasanya ditargetkan Keseimbangan Primer menjadi surplus, setidak hanya sedikit defisit atau bernilai minus yang relatif kecil.
Bahkan, dalam narasi RPJMN 2020-2024 dikatakan bahwa pemerintah berkomitmen untuk menjaga kesinambungan fiskal dengan APBN yang sehat, seraya tetap memberikan stimulus terhadap perekonomian. Salah satunya ialah mengarahkan keseimbangan primer menuju positif dengan rata-rata 0,1-0,3 persen dari PDB selama periode lima tahun ke depan.
APBN 2022 memprakirakan keseimbangan Primer kembali minus Rp462,15 triliun. Perkembangan terkini, membuat International Monetary Fund (IMF) memprakirakan kondisi yang jauh lebih baik. IMF memprakirakan Keseimbangan Primer Indonesia pada tahun 2022 hanya minus Rp251,10 triliun.
Akan tetapi dari sajian data publikasi IMF pada April 2022 tentang hal itu tidak lah menggembirakan. IMF memprakirakan Keseimbangan Primer Indonesia masih akan bernilai minus hingga tahun 2027. Nilai minusnya mencapai Rp130,29 triliun pada tahun 2024, dan hanya perlahan menurun hingga sebesar Rp96,13 triliun pada tahun 2027.
Dengan kata lain, seluruh pelunasan pokok utang dan pembayaran bunga utang masih memakai dana utang baru hingga beberapa tahun ke depan. Kesinambungan fiskal masih menghadapi tantangan sangat berat. Jika perhitungan Pemerintah tidak cermat dan atau kebijakan kurang tepat, maka yang terjadi adalah kesinambungan utang. [rif]
