Awalil Rizky
Ekonom
Dampak pandemi memaksa Pemerintah berutang jauh lebih besar dibanding sebelumnya. Salah satu instrumen utamanya berupa penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) domestik atau berdenominasi rupiah. Sekitar 96,72% dari SBN domestik bersifat bisa diperdagangkan.
Posisi SBN domestik diperdagangkan hingga akhir Agustus mencapai Rp4.369,51 triliun. Bertambah Rp1.536,15 triliun jika dibanding akhir Maret 2020 yang sebesar Rp 2.833,36 triliun. Bertambah 54,22% dalam waktu satu setengah tahun.
Penerbitan SBN bruto tentu saja lebih besar dibanding nilai tambahan tersebut. Sebagian SBN telah dilunasi dalam kurun waktu itu. Tambahan tadi bersifat neto.
Terlepas kebutuhan mendesak membiayai penanganan pandemi dan program pemulihan ekonomi, harus ada pihak yang menyerap atau membeli SBN. Peningkatan serapan alamiah dari pasar sesuai rekam jejak masa lalu akan tidak mencukupi.
Kebijakan yang kemudian diambil antara lain membolehkan Bank Indonesia (BI) membeli SBN di pasar perdana. Sebelumnya, setelah era program rekapitulasi perbankan, BI hanya memiliki SBN melalui pasar sekunder. Termasuk memiliki repo SBN milik bank.
Skema pembelian beragam sesuai perkembangan kondisi sepanjang tahun 2020. Skema cara pembelian, antara lain berupa penempatan langsung (private placement), lelang, dan lelang tambahan.
Beban bunga pun sesuai skemanya. Ada SBN yang tidak berbunga, berbunga rendah mengikuti suku bunga acuan BI, dan ada yang sesuai pasar. Publik dijelaskan sebagai kebijakan “berbagi beban” antara Bank Indonesia dan Pemerintah, yang dihubungkan dengan program penanganan pandemi serta program pemulihan ekonomi nasional.
Pada tahun 2021, kebijakan berbagi beban masih dilanjutkan. Direncanakan masih berlangsung hingga tahun 2022. Skema teknis memang mengalami beberapa perubahan. Namun, dampaknya terhadap BI antara lain makin besarnya kepemilikan SBN, serta tidak memperoleh pendapatan bunga setara ketika belum adanya kebijakan itu.
Kepemilikan BI atas SBN domestik diperdagangkan secara keseluruhan (gross) per 31 Agustus 2021 mencapai Rp998,92 triliun. Merupakan 22,86% dari seluruh SBN domestik yang diperdagangkan.
Peningkatan nilai nominal dan porsi kepemilikan BI dapat diperbandingan dengan saat belum ada kebijakan berbagi beban. Pada akhir Desember 2019, posisinya sebesar Rp262,49 dan porsinya sebesar 9,93 %. Selama bertahun-tahun sebelumnya, porsi kepemilikan BI hanya di kisaran 9%.
Publikasi terkini membedakan antara kepemilikan BI yang bersifat untuk operasi moneter dan sebagai institusi negara. Dari kepemilikan gross pada akhir Agustus 2021, yang untuk keperluan moneter sebesar Rp353 triliun atau 8,08% dari total SBN domestik yang diperdagangkan. Sebesar Rp645,92 triliun atau 14,78% dianggap kepemilikan sebagai institusi negara.
Meski disebut kebijakan berbagi beban, BI secara keseluruhan sebenarnya memperoleh pendapatan bunga. Hanya nilainya tak sebesar andai tanpa skema. Laporan keuangan BI tahun 2020 tetap mencatat surplus sebesar Rp26,73 triliun. Pada tahun 2021 pun diprakirakan masih akan surplus.
Isu kebijakan terkini, pada tahun 2022 memang BI diprakirakan berpotensi mengalami defisit. Bahkan, bisa berlangsung hingga tahun-tahun berikutnya. Namun, soalan defisit BI tampak tidak terlampau mengkhawatirkan, antara lain karena nilainya masih cukup terkendali.
Persoalan lebih berat terkait dengan nilai dan porsi kepemilikannya yang makin besar. Diantaranya terhubung erat dengan porsi kepemilikan bank-bank yang juga makin besar.
Kepemilikan bank atas SBN domestik diperdagangkan per 31 Agustus 2021 mencapai Rp1.108,51 triliun atau berporsi sebesar 25,37%. Pada akhir tahun 2019, posisinya baru sebesar Rp570,65 triliun atau 20,73%.
Kepemilikan bank sempat cukup besar pada era kebijakan rekapitulasi perbankan. Pemerintah mengambil alih aset perbankan peserta program, dibayar dengan surat utang negara. Istilah surat utang negara belakangan diperluas menjadi Surat Berharga Negara (SBN), antara lain karena adanya SBN Syariah. Porsi kepemilikan bank sempat mencapai lebih dari 88% pada akhir 2002.
Program restrukturisasi perbankan dan dinamika perekonomian selanjutnya berdampak pada pengurangan kepemilikan SBN oleh bank. Namun prosesnya butuh waktu bertahun-tahun. Porsinya masih sebesar 43,72% pada akhir 2009. Kecenderungan penurunan porsi berlanjut hingga hanya di kisaran 20% pada tahun 2018 dan 2019.
Penurunan porsi kepemilikan Bank diimbangi oleh peningkatan kepemilikan asing. Porsinya pada akhir 2004 hanya 2,69%. Pada akhir tahun berikutnya terus meningkat: 7,78% (2005), 13,12% (2006), 16,36% (2007), 16,66% (2008), dan 18,56% (2009). Porsinya mulai melampaui 30% sejak akhir tahun 2010. Sempat mencapai 39,82% pada akhir 2017.
Ketika pandemi melanda dunia dan Indonesia, kepemilikan asing ini sangat terdampak. Secara nilai, sempat turun menjadi Rp926,91 triliun pada akhir Maret 2020. Padahal, pada akhir Februari 2020 tercatat sebesar Rp1.048,16 triliun.
Nilai kepemilikan asing memang kembali sedikit meningkat pada bulan-bulan berikutnya. Namun tidak bisa mencapai posisi akhir tahun 2019 yang sebesar Rp1.061,86 triliun. Posisinya per 31 Agustus 2021 tercatat hanya Rp988,44 triliun.
Oleh karena Pemerintah menerbitkan SBN domestik secara besar-besaran selama era pademi, maka porsi kepemilikan asing terus mengalami penurunan. Dari 38,57% pada akhir 2019 menjadi 25,16% pada akhir 2020. Dan hanya mencapai 22,44% pada akhir Agustus 2021.
Penerbitan SBN domestik selama setahun terakhir terutama diserap oleh Bank Indonesia dan bank. Terdapat pula peningkatan kepemilikan oleh perusahaan asuransi dan dana pensiun. Adapun kepemilikan individual atas SBN ritel memang naik berlipat, namun nilai totalnya belum besar. Kepemilikan individual hanya sebesar Rp195 triliun pada akhir Agustus 2021.
Porsi BI yang makin besar jelas akan sangat mempengaruhi kemampuanya dalam menjalankan tugas utamanya sebagai otoritas moneter. Sedangkan porsi kepemilikan bank yang sudah dan makin besar berdampak pada fungsi utamanya dalam menyalurkan dana kredit ke sektor riil.
Peningkatan kepemilikan oleh bank hingga saat ini memang membuat keuangannya tampak lebih aman. Bagaimanapun, hal itu beriringan dengan laju kredit yang masih terkontraksi. Meski telah didorong oleh BI dengan kebijakan penurunan suku bunga dan kebijakan teknis lainnya, bank-bank masih “enggan” memacu kreditnya. Bisa dimaklumi, karena masih tingginya risiko kredit saat ini.
Dari uraian di atas, salah satu soalan yang menghadang adalah bagaimana mengharmoniskan antara kebutuhan pemerintah dalam penerbitan SBN dengan kebutuhan dana segar berupa kredit pihak swasta dan masyarakat atau untuk sektor riil.
Jika pemulihan ekonomi berlangsung sesuai harapan, maka bank sangat mungkin butuh dana lebih besar. Antara lain bisa diperoleh dengan menguangkan SBN yang dimilikinya. Secara teknis, bank dapat menjual di pasar sekunder atau “mencairkannya” ke BI.
Serapan pasar sekunder SBN selain BI berpotensi tidak meningkat sepesat penawarannya. Perlu ditambahkan bahwa pemerintah masih menerbitkan SBN yang cukup besar, karena beban APBN, termasuk untuk membayar utang dan bunga utangnya. Artinya, pasar diharapkan membelinya lagi.
Adapun pihak Bank Indonesia tampaknya bersepakat dengan Pemerintah untuk tetap membeli SBN pada tahun 2022. Dengan nilai dan porsi kepemilikan yang telah cukup besar saat ini, mungkin BI akan banyak pertimbangan untuk membantu perbankan mencairkan SBN.
Pihak lainnya seperti perusahaan asuransi, dana pensiun, dan individu memiliki keterbatasan dana. Dengan keterbatasan pertumbuhan dana, penambahan porsi SBN dalam portofolio mereka, akan berdampak pada porsinya di perbankan. Bisa pula mengurangi minat untuk mengalokasikan pada instrumen yang berdampak lebih langsung bagi sektor riil.
Tantangan berat telah menghadang untuk menjual SBN kepada pihak asing. Banyak negara sedang berebut sumber utang. Isu adanya tapering off dari the Fed, akan meningkatkan tensi persaingan. Indonesia yang telah memberi imbal hasil SBN yang lebih tinggi dibanding banyak negara lain selama setahun ini terbukti tidak mencukupi.
SBN valuta asing memang masih tampak diminati selama ini. Namun, jika digenjot secara besar-besaran, akan menimbulkan risiko lainnya. Terutama dalam hal ketahanan eksternal perekonomian. Selain itu, jika terus dilakukan, berpotensi mengurangi minat asing.
Pada akhirnya, penulis berpandangan diperlukan kesepakatan yang lebih jelas diantara otoritas ekonomi, terutama Pemerintah dan Bank Indonesia. Kebijakan yang diambil mesti menimbang banyak aspek, tak hanya untuk memenuhi kebutuhan fiskal. Kebijakan mesti berhorison waktu jangka menengah dan panjang. [ysn]
