ERA pemerintahan Jokowi pertama mewarisi posisi utang sebesar Rp2.609 triliun pada akhir tahun 2014. Jika dinyatakan dalam denominasi dolar Amerika mencapai US$210 miliar. Posisi tertinggi dalam sejarah pemerintahan Indonesia.
Namun jika dinyatakan sebagai persentase terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) hanya sebesar 24,68%. Posisi terendah ketiga selama era reformasi.
Pemerintahan Jokowi awalnya menganggap rasio utang atas PDB itu pun masih terlampau tinggi dan berencana menurunkannya hingga akhir era pemerintahan pada tahun 2019.
Dengan kata lain, penambahan utang pemerintah akan lebih dikendalikan. Laju kenaikannya akan diupayakan lebih rendah dibanding pertumbuhan PDB tiap tahunnya.
Target RPJMN terkait pengelolaan utang tidak tercapai
Tekad demikian dinyatakan dalam dokumen resmi, yaitu Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) tahun 2014-2019. RPJMN tersebut ditetapkan melalui Perpres No.2/2015 tanggal 8 Januari 2015, sebagai dokumen perencanaan pembangunan nasional untuk periode 5 (lima) tahun. Dan merupakan penjabaran dari visi, misi dan program Presiden hasil Pemilihan Umum tahun 2014.
Target rasio utang atas PDB dalam dokumen itu dinyatakan secara eksplisit dan sangat jelas. Yaitu: 2015 (26,7%), 2016 (23,3%), 2017 (22,3%), 2018 (21,1%), dan 2019 (19,3%). Dengan demikian, rasio utang atas PDB diharapkan kurang dari 20% pada akhir tahun 2019.
Rencana itu cukup masuk akal jika dikaitkan dengan target meningkatkan pendapatan negara serta menurunkan defisit anggaran pada waktu yang bersamaan. Penerimaan pajak sebagai komponen utama pendapatan akan digenjot habis hingga rasionya atas PDB mencapai 16% pada tahun 2019. Sedangkan defisit akan dikendalikan di kisaran 1% dari PDB.
Namun ternyata target tidak bisa dicapai. Laju tambahan utang lebih cepat dibanding laju kenaikan PDB pada tiap tahun selama satu periode pemerintahan. Pada tahun pertama saja, target tidak bisa dipenuhi, rasio justeru meningkat menjadi 27,45%. Alih-alih turun ke 19,3%, malah melesat menjadi 30,23% pada akhir tahun 2014.
Secara nominal, posisi utang pemerintah bertambah sebesar Rp2.178 triliun, menjadi Rp4.787 triliun pada akhir tahun 2014. Secara persentase, kenaikan posisi utang mencapai 83,5%. Jauh lebih tinggi dibanding era SBY pertama yang hanya meningkat 22,4%, dan era SBY kedua sebesar 64%.
Setelah berjalan beberapa tahun dan kondisi utang tidak sesuai target semula, beberapa penjelasan dikedepankan kepada publik. Ada dua kelompok argumen utama. Pertama, tambahan utang sangat dibutuhkan dan bersifat produktif. Kedua, kondisi dan bebannya masih aman serta terkendali.
Dikatakan bahwa pemerintah mengambil kebijakan fiskal ekspansif dimana Belanja Negara lebih besar daripada Pendapatan Negara untuk mendorong perekonomian tetap tumbuh. Secara fakta, defisit memang terus membengkak secara nominal. Sedangkan secara rasio atas PDB tidak pernah memenuhi target RPJMN. Selalu di atas 2%, kecuali pada tahun 2018 yang sebesar 1,82%.
Secara teknis, penyebab utama berupa tidak tercapainya target pendapatan. Rasio pajak atas PDB justeru menurun. Bahkan masih tidak terpenuhi, setelah ukuran rasio yang dipakai diubah menjadi rasio perpajakan yang berarti lebih luas dari sekadar pajak dalam definisi semula.
Utang belum terbukti produktif dan tidak bisa dipastikan aman
Tentang utang yang produktif antara lain dijelaskan soalan ketertinggalan infrastruktur dan masalah konektivitas. Kondisinya menimbulkan tingginya biaya ekonomi yang harus ditanggung masyarakat hingga rendahnya daya saing nasional. Hal itu menjadi dasar pemerintah mengakselerasi pembangunan infrastruktur.
Dianggap ada kebutuhan masyarakat yang mendesak dan tidak dapat ditunda, namun Pendapatan Negara belum cukup untuk memenuhi seluruh kebutuhan tersebut. Aibetnya menimbulkan defisit anggaran yang harus ditutupi melalui utang. Utang tersebut diklaim aman karena digunakan untuk belanja produktif.
Penjelasan tentang utang bersifat produktif dalam konteks ini sebenarnya dilakukan oleh semua era pemerintahan, bahkan sejak era Soeharto. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) nyaris selalu defisit di era Soeharto, dan selalu defisit di era reformasi. Belanja yang lebih besar dibanding pendapatan biasanya dijelaskan sebagai sesuatu yang tak dapat dihindari dan bahkan diperlukan.
Dengan demikian diperlukan bukti tentang tingkat produktifitasnya. Salah satu bukti adalah rasio utang atas PDB yang harusnya menurun. Jika menurun artinya nilai tambah barang dan jasa yang dihasilkan perekonomian lebih tinggi dari kenaikan posisi utang.
Andai dibantah dengan perlu waktu agar PDB yang bisa dibaca pula sebagai pendapatan nasional untuk tumbuh pesat, maka dalam kurun waktu beberapa tahun mestinya sudah mulai terbukti.
Bukti yang bersifat lebih langsung tentang tingkat produktifitas utang adalah rasio atas pendapatan negara. Jika produktif, maka rasionya pun menurun. Laju kenaikan pendapatan lebih cepat dari utang. Faktanya, rasionya melonjak dari 168% (2014) menjadi 244% (2019).
Beberapa penjelasan diberikan dengan mengemukakan hasil-hasil pembangunan yang bersifat fisik, sesuai argumen tentang prioritas pada infrastruktur dan konektivitas di atas. Namun, penjelasan yang disertai angka-angka presisi tentang proyek-proyek tersebut sulit diperoleh. Seharusnya ada analisis yang bisa diketahui publik tentang berapa nilainya dan berapa tambahan utang yang terjadi.
Tentu harus dipastikan pula seberapa nilai yang terkait langsung dengan APBN. Misalnya, dicermati tentang besaran belanja modal. Begitu pula dampaknya terhadap peningkatan nilai aset negara. Karena sebagian proyek tidak sepenuhnya menjadi aset negara.
Sederhananya, argumen produktif dari aspek ini mesti dibuktikan dengan peningkatan nilai aset negara. Dengan catatan, soal kenaikan nilai yang hanya karena revaluasi aset dipertimbangkan.
Sebaiknya ditelusuri pula soal outcome dan impact dari proyek-proyek dimaksud. Apa yang dikenal sebagai output adalah berupa fisik dan nilai biaya pembagunannya. Tidak otomatis mencerminkan manfaat langsung dalam jangka pendek (outcome) serta jangka menengah dan panjang (impact).
Ada narasi tambahan yang mengedepan mulai tahun 2018, yaitu rasio utang masih jauh dibawah 60% dari PDB. Besaran itu dianggap sebagai batas aman menurut undang-undang tentang keuangan negara. Padahal dalam UU No.17/2003 tersebut, baik pasal maupun penjelasannya, tidak menyebut soal batas aman.
Besaran rasio tersebut hanya merupakan batas yang tak boleh dilewati. Berdasar pengalaman krisis tahun 1997/1998, rasio di atas 60% dialami setelah terjadinya krisis. Rasionya baru sebesar 24,22% pada akhir tahun 1996 dan bahkan masih sebesar 37,92% pada akhir tahun 1997. Melesat menjadi 61,74% pada akhir tahun 1998. [rif]
