Mengerti Utang Pemerintah [Bagian Sebelas]

BARISAN.CO – Transaksi berutang saat ini dilakukan oleh Pemerintah di hampir semua negara. Hanya nilainya yang berbeda, baik secara nominal ataupun secara rasio terhadap PDB.

Penyebab utama dari fenomena ini adalah pengeluaran pemerintah yang cenderung terus meningkat di banyak negara. Sementara itu, penerimaan tidak selalu bisa mengimbanginya, sehingga defisit anggaran menjadi sesuatu yang lazim terjadi.

Dalam kasus Indonesia, defisit anggaran selalu terjadi. Nilainya secara nominal, cenderung meningkat. Ditambah ada pengeluaran nonbelanja yang cukup besar pada tahun-tahun tertentu, seperti investasi pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Badan Layanan Umum (BLU). Akibatnya, kebutuhan berutang menjadi bertambah. Bisa dikatakan, utang terus meningkat karena pengeluaran yang makin besar.

Pemerintah Indonesia era Presiden Jokowi mengemukakan beberapa alasan tentang mengapa pengeluaran itu bertambah besar sehingga utang terus meningkat. Antara kain disebut soal ketertinggalan infrastruktur dan masalah konektivitas menimbulkan tingginya biaya ekonomi yang ditanggung oleh masyarakat hingga rendahnya daya saing nasional. Menjadi dasar pemerintah mengakselerasi pembangunan infrastruktur demi mengejar ketertinggalan dan meningkatkan pertumbuhan ekonomi.

Pemerintahan Jokowi mengatakan telah memutuskan untuk menjakankan kebijakan fiskal ekspansif. Yakni, Belanja Negara lebih besar daripada Pendapatan Negara untuk mendorong perekonomian tetap tumbuh. Selain mengejar ketertinggalan infrastruktur, kebijakan fiskal ekspansif dikatakan perlu dilakukan untuk meningkatkan kualitas Sumber Daya Manusia. Antara lain melalui alokasi anggaran pendidikan, kesehatan dan perlindungan sosial.

Lebih lanjut dijelaskan adanya kebutuhan masyarakat yang mendesak dan tidak dapat ditunda. Pendapatan Negara belum cukup untuk memenuhi seluruh kebutuhan tersebut sehingga menimbulkan defisit yang harus ditutupi melalui pembiayaan atau utang. Pemerintah yakin bahwa utang tersebut aman karena digunakan untuk belanja produktif.

Penjelasan tentang utang sebagai bersifat produktif sebenarnya dilakukan oleh pemerintahan pada era pemerintahan sebelumnya. Era Soeharto sudah secara jelas mengedepankan penjelasan tentang perlunya berutang untuk percepatan pembangunan ekonomi. Era setelahnya pun tidak ada yang mengaku untuk keperluan konsumptif.  Masing-masing era hanya berbeda dalam mengemukakan program prioritasnya, serta besaran nilai utang yang dibutuhkan.

Khasanah ilmu ekonomi pembangunan arus utama (mainstreams) sejak tahun 1960an telah mengenalkan wacana tentang mengapa negara yang mulai membangun dibenarkan untuk berutang dalam besaran nilai yang cukup besar. Mereka butuh modal untuk investasi, yang idealnya didanai oleh tabungan masyarakat. Namun karena pendapatannya masih amat rendah, maka dana yang bersumber dari tabungan belum tersedia. Utang menjadi alternatif sumber dana, bahkan kemudian dianggap sebagai kebutuhan.

Selain itu, sebagian cukup besar kebutuhan barang modal dan teknologi harus didatangkan dari luar negeri. Untuk membayarnya, dibutuhkan mata uang asing atau devisa. Oleh karena nilai ekspor belum menghasilkan devisa yang mencukupi, maka diperlukan utang yang bersumber dari luar negeri.

Sejak era Soeharto, kedua alasan itu yang menjadi alasan teknokratis dari utang. Istilah yang lebih dikenal saat ini, yaitu utang produktif sebenarnya tidak berbeda jauh penalarannya. Pada era sebelumnya, utang pemerintah memang sempat lebih karena alasan kesulitan yang dihadapi rakyat. Contohnya utang untuk pemenuhan pangan dan kebutuhan lainnya yang mendesak dan terkait langsung keberlangsungan pemerintahan saat itu juga.

Secara teoritis dan teknis, tersedia beberapa kebijakan untuk membiayai defisit selain berutang. Diantaranya adalah dengan mencetak uang dan atau menjual aset negara. Dan pada praktik kebijakan fiskal di Indonesia, semua jenis tersebut pernah dijalankan. Pada era Pemerintahan Jokowi, pilihan utamanya adalah dengan berutang.

Mengenai alasan pemerintah tentang utangnya bersifat produktif memang cukup beralasan, jika dilihat dari contoh beberapa program prioritas dan alokasi anggaran tematik. Akan tetapi, cukup jelas bahwa tidak semua dana dari utang selama beberapa tahun terakhir ini untuk keperluan produktif, dalam artian demikian. Sebagian cukup besar untuk membiayai operasional rutin pemerintahan.

Salah satu contoh analisis adalah membandingkan antarjenis belanja pemerintah pusat (BPP). Pada realisasi APBN 2015 sampai dengan 2020, rerata porsi jenis belanja modal hanya 16,57% dari total BPP. Setara dengan belanja pembayaran bunga utang yang berporsi 16,58%. Lebih kecil dari belanja pegawai sebesar 24,05%, dan belanja barang sebesar 20,88%.

Contoh lain adalah seberapa besar peningkatan nilai aset Pemerintah selama periode tersebut. Terutama nilai aset yang telah dibeli atau dibangun berdasar narasi kebijakan tentang proyek prioritas. Hanya saja dalam soalan ini, perlu pencermatan tentang aspek revaluasi dan devaluasi nilai aset tetap ataupun aset investasi jangka panjang. Tidak bisa sepenuhnya membandingkan peningkatan nilai aset selama kurun tertentu dan tambahan utang pada kurun yang sama.

Bagaimanapun, sebagai indikasi awal untuk dikaji lebih cermat bisa diperbandingkan penambahan nilai aset pemerintah pada masing-masing periode. Dikaitkan dengan tambahan utang pada periode yang sama. Secara lebih khusus dianalisis kenaikan nilai aset tetap. Dalam hal aset tetap, perlu diperhatikan dan dipisahkan nilai aset tanah dan yang bukan tanah, karena besarnya pengaruh perkembangan harga tanah.

Salah satu jenis aset tetap yang banyak dikemukakan dalam narasi kebijakan adalah “Jalan, Irigasi, dan Jaringan”. Nilainya sebelum akumulasi penyusutan pada akhir tahun 2019 sebesar Rp852,16 triliun. Bertambah sebesar Rp375,91 triliun dari nilai akhir tahun 2014. Jika memperhitungkan nilai akumulasi penyusutan, maka nilainya sebesar Rp618,05 triliun pada tahun 2019, bertambah sebesar Rp321,64 triliun dibanding nilai tahun 2014.

Grafik 1: Aset Jalan, Irigas, & Jaringan, 2008-2019

Sumber data: LKPP audited beberapa tahun, diolah

Jika diperbandingkan kenaikan nilai aset “Jalan, Irigasi, dan Jaringan” antar periode pemerintahan, tidak tampak adanya persentase kenaikan. Hanya nilainya yang meningkat. Sebagai contoh, kenaikan antara nilai tahun 2019 dibanding tahun 2014 dalam nilai aset sebelum penyusutan hanya sebesar 178,93%. Sedangkan nilai aset tersebut bertambah 254,79%, antara nilai tahun 2014 dibandingkan tahun 2009.  

Akan tetapi jika disertakan nilai aset tanah dalam perbandingan, memang terjadi peningkatan yang luar biasa pada periode 2014-2019. Nilai tanah meningkat 348,22% pada tahun 2019 dibanding nilai tahun 2019, karena adanya revaluasi. Dan dengan demikian, amat berpengaruh pada peningkatan nilai aset tetap dan nilai keseluruhan aset.

Dalam konteks bahasan di sini, sulit untuk disimpulkan bahwa kenaikan posisi utang yang signifikan diartikan lebih karena peningkatan kepemilikan aset tetap oleh pemerintah.

Grafik 2: Aset tanah, 2008-2019

Sumber data: LKPP audited beberapa tahun, diolah

Hampir serupa dengan itu, argumen peningkatan belanja infrastruktur merupakan bukti utang bersifat produktif juga tidak sepenuhnya benar. Jika dicermati nilai kenaikannya, dengan penyesuaian definisi yang sebanding antar periode, kenaikan tidak terbilang spektakuler. Dapat ditambahkan bahwa dalam hal belanja subsidi, terjadi penurunan pada era pemerintahan Jokowi. Bisa dimaknai telah tersedia perpindahan alokasi dana untuk keperluan lainnya, termasuk infrastruktur.

Pengertian produktif yang mungkin perlu lebih dikedepankan adalah bukan sekadar keluaran (output), melainkan hasil (outcome) dan dampak (impact). Kajian dan penjelasan tentang hal ini tampak kurang. Sekurangnya tidak menjadi wacana publik. Tentang apa atau seberapa hasil dan dapmpak dari jalan, bandara, jaringan, dan lain-lain tersebut.

Secara lebih sederhana, jika utang bersifat produktif akan tampak pada laju kenaikan Pendapatan Negara yang signifikan. Oleh karena Pemerintah tidak berorientasi pada kenaikan pendapatannya sendiri saja, melainkan pada seluruh komponen negara, maka diukur dari kenaikan PDB. Sejauh ini, data perkembangan kurang mendukung klaim produktifnya utang pemerintah.

Bagaimanapun, sebagian cukup besar utang pemerintah memang dipakai untuk keperluan produktif. Namun tidak seluruhnya. Dan berbagai data sejauh ini cenderung mengindikasikan rendahnya tingkat produktifitas tersebut. []

---

Kontributor: Awalil Rizky

---