Oleh: Awalil Rizky
Perbincangan publik tentang utang pemerintah makin memanas saat ini. Salah satu pemicunya, pendapat Ketua Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang mengingatkan kemungkinan gagal bayar di masa mendatang.
Meski sering diperdebatkan, banyak aspek teknis dari utang pemerintah kurang difahami publik. Baik netizen yang mengkritik, maupun yang membela pemerintah. Salah satu contoh yang masih sering terjadi, tidak bisa membedakan utang pemerintah dengan utang luar negeri Indonesia.
Penulis mencoba memberi gambaran umum atau profil terkini dari utang pemerintah. Setidaknya memperjelas objek diskusi, agar perdebatan bisa lebih produktif.
Posisi utang Pemerintah pada 31 Mei 2021 sebesar Rp6.419,50 triliun. Pengertian posisi adalah sisa utang yang harus dilunasi mulai tanggal dinyatakan tersebut.
Utang senilai itu dapat digambarkan rinciannya, semacam profil utang pemerintah. Antara lain mengenai jenis atau bentuknya, kepada siapa berutang, dalam mata uang apa, jangka waktu pelunasannya, biaya bunganya, dan beberapa aspek teknis lainnya.
Jenis atau bentuknya berupa pinjaman (loans) dan Surat Berharga Negara/SBN (debt securities). Dari posisi utang tadi, berupa pinjaman sebesar Rp838,13 triliun atau 12,86% dari total utang. Sedangkan SBN sebesar Rp5.5813,71 triliun atau 86,94%.
Pinjaman adalah utang secara langsung kepada pihak kreditur. Ada perjanjian utang piutang yang disepakati cukup terinci oleh pemerintah sebagai peminjam (debitur) dan pihak pemberi pinjaman (kreditur).
Terdiri dari pinjaman luar negeri sebesar Rp825,81 triliun, dan pinjaman dalam negeri sebesar Rp12,32 triliun. Pinjaman luar negeri masih sangat dominan, mencapai 98,53%
Pinjaman luar negeri dilakukan kepada berbagai pihak asing. Diantaranya: negara lain (bilateral), lembaga internasional atau konsorsium (multilateral), lembaga dan korporasi komersial (commercial credit). Denominasi atau nilai utang dinyatakan terdiri dari banyak mata uang asing. Porsi terbesar dalam dolar Amerika.
Sedangkan pinjaman dalam negeri dilakukan kepada lembaga keuangan domestik dan BUMN. Denominasinya dalam mata uang rupiah.
Surat Berharga Negara (SBN) adalah surat utang atau pernyataan berutang kepada pemegang surat tersebut. Tidak ada perjanjian langsung antar pihak, melainkan tertera dalam surat utang.
Sebagian besar SBN bisa diperdagangkan (tradeable), mencapai Rp5.435,15 triliun atau 97,38%. Ada yang tidak bisa diperdagangkan (nontradeable) sebesar Rp146,22 triliun atau 2,62. Diperdagangkan artinya berpindah kreditur atau pihak yang memberi utang.
Dilihat dari denominasinya, SBN rupiah sebesar Rp4.353,56 triliun, atau 78%. Sedangkan SBN valas sebesar Rp1.227,81 triliun atau 22%. SBN valas saat ini berdenominasi dolar Amerika, Euro, dan Yen Jepang. Nilai tadi merupakan konversi berdasar kurs tengah Bank Indonesia akhir Mei 2021.
Dilihat dari kepemilikannya, SBN yang dimiliki asing sebesar Rp2.084,12 triliun atau 37,34%. Berupa SBN rupiah atau SBN domestik sebesar Rp957,46 triliun, dan SBN valas sebesar Rp1.126,66 triliun.
SBN yang dimiliki penduduk mencapai Rp3.497,25 triliun atau 62,66%. Termasuk penduduk adalah Bank Indonesia. Sebagai contoh, kepemilikan Bank Indonesia mencapai 23,28% atas SBN rupiah yang dapat diperdagangkan.
Terkait erat dengan profil itu, sebagian utang pemerintah dicatat oleh Bank Indonesia sebagai utang luar negeri (ULN). ULN Pemerintah adalah semua utang kepada pihak asing atau bukan penduduk. Baik dalam bentuk pinjaman maupun dalam bentuk SBN yang dipegang atau dimiliki oleh asing. Tidak dipersoalkan tentang mata uang dari SBN.
Sekalipun SBN berdenominasi valas, jika dimiliki oleh penduduk, maka tidak dicatat sebagai ULN. Di sisi lain, SBN berdenominasi rupiah yang dimiliki oleh asing, dicatat sebagai ULN.
Hal ini penting diketahui, karena ada utang pihak swasta dalam posisi ULN. Ada pula sedikit utang Bank Indonesia yang dipakai untuk keperluan kebijakan moneter. Dengan kata lain, posisi utang pemerintah tidak sama dengan posisi utang luar negeri. Hanya berhubungan, karena ada utang pemerintah yang merupakan ULN.
Dari uraian di atas, porsi utang pemerintah yang berdenominasi valuta asing masih sebesar 31,99%. Perubahan kurs rupiah atas berbagai mata uang asing, terutama dolar Amerika, akan berdampak pada posisi utang jika dinyatakan dalam nilai rupiah. Jika melemah, maka akan menambah posisi utang.
Dilihat dari waktu pelunasan, sebagian besar utang pemerintah memang memiliki jangka waktu panjang ketika terjadi transaksi. Bahkan telah ada seri SBN Valas yang jatuh temponya 50 tahun setelah diterbitkan. Akan tetapi, pinjaman dan SBN bersifat akumulasi dan transaksinya berlangsung secara terus menerus. Ada utang yang ketika terjadi bersifat jangka panjang, namun telah mendekati waktu pelunasannya.
Profil utang pemeritah dalam hal waktu jatuh tempo ini sering dinyatakan dalam besaran rata-rata (Average Time to Maturity) ketika posisi utang dinyatakan. Pada akhir Mei 2021, average time to Maturity sebesar 8,70 tahun.
Untuk mengetahui besarnya nilai pelunasan dan cicilan utang pokok tiap tahun perlu data yang lebih spesifik dari rincian pinjaman dan SBN. Namun informasi rata-rata tadi bisa dipakai untuk estimasi kisaran besarannya. Pemerintah kadang melakukan upaya “mengatur” waktu jatuh tempo dengan pertimbangan “meratakan” beban pelunasan. Antara lain dengan “buyback” SBN, dilunasi sebelum waktunya. Biasanya bersamaan dengan menerbitkan SBN yang bermaturitas lebih lama.
Dalam hal pembayaran bunga utang dibutuhkan perhitungan yang lebih teknis. Pihak Pemerintah memiliki informasi yang mencukupi dan memang selalu melakukan perhitungan dan estimasi. Antara lain dari suku bunga atau kupon SBN dan tingkat bunga pinjaman. Sebagai contoh, mencermati perkembangan yield SBN benchmark, terutama di pasar perdana atau ketika diterbitkan.
Pemerintah menyampaikan kepada publik rencana dan realisasi pembayaran bunga utang selama setahun dalam APBN. Realisasi pada tahun 2020 sebesar Rp314 triliun. Dan direncanakan sebesar Rp373 triliun pada tahun 2021.
Pembayaran bunga utang pada tahun 2020 itu sebesar 5,78% dari posisi utang rata-rata. Bukan dari posisi utang akhir tahun. Bisa dikatakan besaran ini merupakan tingkat bunga secara umum atas total utang pemerintah. Rata-ratanya selama periode 2015-2020 sebesar 5,75%.
Profil utang pemerintah sering digambarkan pula dalam berbagai indikator yang merupakan rasio antar besaran. Yang paling populer adalah rasio posisi utang atas Produk Domestik Bruto (PDB).
Sebagai contoh, posisi utang akhir tahun 2020 sebesar Rp6.080 triliun dan PDB sebesar Rp15.434 triliun, maka rasionya 39,39%.
Data PDB pada tahun 2021 yang sedang berjalan belum bisa dipastikan. Baru diketahui data PDB untuk triwulan I. Di sisi lain, posisi utang pemerintah 31 Mei 2021 tadi telah diketahui. Untuk keperluan analisis dan laporan kepada publik, Pemerintah melakukan estimasi “menyetahunkan” data yang tersedia. Pemerintah mengatakan rasionya sebesar 40,49%. Dengan kata lain, saat ini berasumsi PDB nominal tahun 2021 sebesar Rp15.851 triliun.
Indikator utang lainnya berupa posisi utang akhir tahun dengan pendapatan negara selama setahun. Pada 2020, pendapatan negara mencapai Rp1.648 triliun, maka rasionya sebesar 369%. Tak tersedia rasio per akhir Mei 2021, karena hal demikian memang tidak lazim. Namun dapat diprakirakan rasio pada akhir tahun 2021 berdasar postur APBN.
Rencana penambahan utang karena pengelolaan APBN 2021, tercermin dari nilai pembiayaan utang, sebesar Rp1.177 triliun. Artinya, posisi utang akhir tahun 2021 akan sebesar Rp7.257 triliun. Jika target pendapatan negara sebesar Rp1.744 triliun tercapai, maka rasionya menjadi 416%.
Perlu diketahui, prakiraan itu berasumsi kurs rupiah di kisaran yang sama dengan akhir tahun 2020. Jika melemah, akan lebih besar dari itu.
Indikator yang sebenarnya lebih penting adalah terkait dengan kemampuan membayar beban, yang dikenal sebagi debt service ratio (DSR). Beban pembayaran utang yang terdiri dari pelunasan pokok utang dan pembayaran bunga utang, dibandingkan dengan pendapatan negara.
DSR pada tahun 2020 mencapai 46,42%. Pelunasan pokok utang sebesar Rp456,50 triliun, dan pembayaran bunga utang sebesar Rp314,08 triliun.
Pembayaran bunga utang tahun 2021 direncanakan sebesar Rp373 triliun. Pelunasan pokok utang belum dinyatakan secara eksplisit, namun dari berbagai publikasi data Kemenkeu diprakirakan sekitar Rp500 triliun. Jika target pendapatan APBN 2021 tercapai, maka rasionya akan sebesar 50%.
Bisa dimaklumi jika pemerintah terpaksa menambah utangnya karena dampak pandemi. Namun, publik sebaiknya diberi gambaran tentang profil utang pemerintah saat ini dan terus dimutakhirkan. Tidak cukup hanya narasi umum tentang amannya kondisi utang saat ini. [rif]
