Oleh: Awalil Rizky, Ekonom
Defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) berarti pendapatan telah dipakai seluruhnya untuk belanja, namun masih belum mencukupi. Sebagian belanja menggunakan dana hasil berutang lagi pada tahun bersangkutan. Dana utang pula yang dipakai untuk membayar pokok utang, baik cicilan maupun pelunasan.
Hal demikian berlangsung tiap tahun anggaran selama era reformasi. Pada era Soeharto (1970-1998) pun sebenarnya APBN cenderung defisit. Hanya pernah alami 5 kali surplus. Yaitu pada tahun anggaran 1977/78, 1990/91, 1995/96, 1996/1997, dan 1997/1998.
Tahun anggaran era Soeharto, dimulai 1 April sampai dengan 31 Maret tahun berikutnya. Dahulu ditampilkan seolah seimbang, antara lain karena penarikan utang diperlakukan seperti penerimaan. Meski demikian, pos-pos APBN tahun 1970-1999 dapat diolah kembali agar dapat diperbandingkan dengan tahun 2000 dan setelahnya.
Diantara pos Belanja Negara terdapat pos pembayaran bunga utang. Bunga utang itu mencakup yang diterima oleh pemberi utang serta seluruh biaya pengadaan dan pengelolaan utang yang terkait langsung.
Sebagai contoh, realisasi sementara APBN tahun 2020 melaporkan belanja sebesar Rp2.590 triliun. Termasuk di dalamnya, suatu jenis belanja yang disebut pembayaran bunga utang, yang sebesar Rp314 triliun.
Terkait dengan itu, penyajian ringkasan APBN (postur) menyajikan suatu pos yang disebut Keseimbangan Primer (primary balance). Arti pentingnya dalam analisa risiko fiskal dan penilaian kesehatan APBN membuatnya tercantum dalam postur APBN yang resmi. Keseimbangan primer (KP) merupakan selisih dari total pendapatan negara dikurangi belanja negara di luar pembayaran bunga utang.
KP merupakan informasi yang serupa dengan surplus atau defisit APBN, namun seolah bunga utang tidak dibayarkan. Dapat bernilai positif atau surplus, dan bernilai negatif atau defisit. Meski belum pernah terjadi, bisa saja bernilai nol atau impas.
KP yang bernilai positif berarti seluruh atau sebagian bunga utang dibayar dengan pendapatan. Jika nilai positifnya lebih besar dari pembayaran bunga, maka seluruh bunga masih dibayar dengan pendapatan. Pernah terjadi dalam beberapa kali tahun anggaran era Soeharto. Tidak pernah terjadi di era reformasi.
Selama era reformasi, KP beberapa kali mengalami nilai positif, namun nilainya lebih kecil dari bunga utang. Sebagian bunga utang dapat dibayar dengan pendapatan. Namun, sebagiannya lagi harus memakai dana penarikan utang baru.
KP yang bernilai negatif berarti seluruh pembayaran pokok utang dan bunga utang memakai dana penarikan utang baru. Pernah terjadi beberapa kali di era Soeharto. Sejak tahun 2012, KP selalu bernilai negatif, dengan besaran yang berfluktuasi.
Pada realisasi sementara APBN 2020, KP tercatat bernilai negatif atau defisit sebesar Rp642 triliun. Sejauh ini merupakan rekor tertinggi. Beriringan dengan rekor dalam hal defisit, yang mencapai Rp1.039 triliun.
Kondisi KP yang negatif diproyeksikan oleh Pemerintah masih akan berlangsung hingga tahun 2025. Hal itu terungkap dalam Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal (KEM-PPKF) tahun 2022. KEM-PPKF merupakan “dokumen pendahuluan” dari Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN). KEM-PPKF disampaikan kepada DPR pada tanggal 20 Mei lalu dan akan dibahas oleh DPR selama satu bulan.
Pada halaman 107 dokumen KEM-PPKF 2022 terdapat tabel Postur Makro Fiskal Jangka Menengah 2021-2025. Antara lain disajikan proyeksi Pendapatan, Belanja, Defisit dan Keseimbangan Primer, dan rasio utang. Besarannya ditampilkan dalam nilai persentase atas PDB nominal. Proyeksi PDB nominal sendiri dicantumkan berupa nilai dengan satuan triliun rupiah.
Data tahun 2021 merupakan APBN 2021 yang telah ditetapkan sebagai undang-undang, dan sedang dilaksanakan. Data tahun 2022-2025 merupakan proyeksi atau prakiraan Pemerintah. Prakiraan ini sebenarnya merupakan penjelasan, sekaligus meminta persetujuan dari DPR untuk menjadi dasar penyusunan RAPBN 2022.
Data tahun 2022-2025 disajikan berupa rentang (range), batas bawah dan batas atas. Misalnya tentang defisit pada tahun 2022 tercatat batas bawah sebesar 4,51% dan batas atas sebesar 4,85% dari PDB. Sedangkan PDB nominal sendiri berupa batas bawah sebesar Rp17.913 triliun, dan batas atas sebesar Rp18.153 triliun.
Untuk keperluan analisis, dapat diambil titik tengah dari masing-masing target atau proyeksi tahun 2022-2025. Contoh tahun 2022 tadi berarti defisit sebesar 4,68%, dan PDB nominal sebesar Rp18.033 triliun. Meski nominal defisit tidak dicantumkan pada tabel maupun narasi dokumen, dapat dihitung berdasar informasi ini. Kisaran dalam target adalah sebesar Rp808 triliun hingga Rp880 triliun. Titik tengahnya sebesar Rp844 triliun.
Dengan cara serupa, bisa dicermati titik tengah dari proyeksi nilai Keseimbangan Primer. Nilainya masih negatif atau defisit sampai dengan tahun 2025. Yaitu sebesar: Rp447,22 triliun (2022), Rp104,06 triliun (2023), Rp102,25 triliun (2024), dan Rp92,59 triliun (2025).
Dari uraian di atas, APBN memang sudah lama “gali lubang tutup lubang” dalam soalan utang. Sejak realisasi APBN alami defisit, yang berarti pendapatan lebih kecil dari belanja. Untuk belanja tidak mencukupi, bagaimana mungkin pendapatan dipakai melunasi atau membayar cicilan utang pokok yang jatuh tempo. Hanya bisa dilakukan dengan berutang lagi.
Fenomena itu terkonfirmasi pula dari posisi utang yang terus bertambah tiap tahun. Jika sebagian saja dari utang dapat dibayar dengan pendapatan, maka posisi utang akan berkurang.
Sejak tahun 2012, bukan hanya pelunasan utang lama dengan utang baru. Melainkan pembayaran bunga utang pun dengan utang baru. Pandemi covid-19 membuat kondisinya menjadi makin buruk. Berdasar prakirakan Pemerintah sendiri, kondisi ini belum sepenuhnya membaik hingga tahun 2025.
Kajian ilmiah tentang utang menjelaskan bahwa kondisi keseimbangan primer anggaran pemerintahan suatu negara, terutama negara berkembang, amat menentukan kesinambungan fiskalnya. Dikatakan kesinambungan fiskal dapat dipertahankan melalui pemenuhan pembayaran bunga utang dengan pendapatan negara dan bukan pengadaan atau penerbitan utang baru.
Pandangan lain yang lebih hati-hati bahkan menyebut tidak cukup hanya sekadar surplus, melainkan nilai surplusnya harus meningkat. Peningkatan itu setidaknya dapat mempertahan surplus dengan rasio yang setidaknya tetap (finite) atas PDB. Oleh karena nilai PDB meningkat tiap tahun, maka surplus keseimbangan primer juga harus bertambah.
Hal ini tampaknya cukup disadari oleh Pemerintah. Terbukti dari target APBN beserta narasi argumennya dalam Nota Keuangan, yang menargetkan KP menjadi surplus, setidak hanya sedikit defisit atau nilai negatif yang kecil.
Komitmen senada disampaikan dalam narasi RPJMN 2020-2024. Dikatakan bahwa Pemerintah akan menjaga kesinambungan fiskal dengan APBN yang sehat, seraya tetap memberikan stimulus terhadap perekonomian. Salah satunya ialah mengarahkan keseimbangan primer menuju positif dengan rata-rata 0,1%-0,3% dari PDB selama periode lima tahun ke depan.
Padahal yang terjadi saat ini dan beberapa tahun ke depan antara lain pembayaran bunga utang akan makin membebani. Sedangkan perekonomian masih butuh waktu untuk pemulihan. Ketika Pendapatan Negara masih akan terkendala, pemerintah justru diharapkan terus memberi stimulus melalui belanjanya.
Terlepas dari masih perlu dikaji tentang bagaimana pola kelanjutannya, Bank Indonesia telah bekerja sama dengan menanggung sebagian beban. Selain soal ketersediaan sumber dana utang, APBN memperoleh sedikit keringanan dalam hal pembayaran bunga utang.
Kesinambungan fiskal akan mendapat tantangan sangat berat. Jika perhitungan Pemerintah tidak cermat, dan kebijakan kurang tepat, maka yang terjadi adalah kesinambungan utang.
Pemerintah jelas butuh bantuan dan koordinasi yang kuat dan sinergis dengan Bank Indonesia dan Otoritas Jasa Keuangan untuk mengatasinya. Dan yang tidak kalah pentingnya, segala pertimbangan kebijakan sebaiknya disampaikan secara lebih terbuka kepada publik, agar bisa diawasi bersama. Hal ini menyangkut nasib bangsa lintas generasi.
